采購需求在政府采購活動中占據重要的地位，是采購人、采購代理機構編制采購文件、評標委員會(評審小組、談判小組)評審以及采購人與中標人(成交供應商)簽訂合同的重要依據。

近年來，財政部要求采購人落實主體責任，持續加強采購需求管理。2015年國務院公布的《中華人民共和國政府采購法實施條例》提出，采購人要科學合理確定采購需求，采購需求應當符合法律法規以及政府采購政策規定的技術、服務、安全等要求；2016年財政部發布《關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》，對采購人科學合理確定采購需求提出了具體要求；2021年財政部發布《政府采購需求管理辦法》，進一步闡述了采購需求的概念及采購需求管理的相關要求。政府采購項目采購需求的編制從最初的簡單粗放變得更加科學合理。然而從財政部或地方財政部門公布的政府采購信息公告或投訴處理結果公告來看，政府采購需求編制仍然存在一些問題，如未包括商務要求或商務要求不完整、技術要求不完整或不明確等。為了提高采購需求編制質量，筆者對目前采購需求編制存在的問題進行了詳細分析，并從制訂采購需求編制大綱、明確采購需求負面清單、開展外部論證及加強采購需求內部審查四個方面提出對策建議。

1.1　未包括商務要求或商務要求不完整

根據《政府采購需求管理辦法》，采購需求是采購人為實現項目目標，擬采購的標的及其需要滿足的技術、商務要求。其中，技術要求是指對采購標的的功能和質量要求，包括性能、材料、結構、外觀、安全，或者服務內容和標準等；商務要求是指取得采購標的的時間、地點、財務和服務要求，包括交付(實施)的時間(期限)和地點(范圍)、付款條件(進度和方式)、包裝和運輸、售后服務、保險等。

在實際采購中，部分采購人將采購需求僅理解為采購標的的技術要求，因此在制訂采購需求時未包括對采購標的的商務要求或商務要求不完整。有的采購需求未明確交貨地點、付款條件等重要條款，這不僅會影響供應商報價，也會影響評標委員會(評審小組、談判小組)對投標(響應)文件的評審以及合同簽訂，進而影響采購的公正性。例如，N市X區財政局投訴處理結果公告(202X年第X號)， 區財政局經審查后認為，招標文件付款方式不明確，驗收后一年才付款不合理，投訴成立，責令修改采購文件后重新開展采購活動。

采購需求不完整也極易導致出現評標辦法與采購需求不對應的問題。如評標辦法將質量管理體系、人員等作為評審因素，但在采購需求編制中未提出對質量管理體系、人員的相應要求，違反了《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第五十五條“評審因素應當細化和量化，且與相應的商務條件和采購需求對應”的相關要求。

1.2　技術要求不完整或不明確

技術要求是采購目標得以實現的重要保證，不僅是供應商編制投標技術方案的基礎，也是供應商測算報價的重要依據。技術要求不完整或不明確，若出現前后矛盾或存在歧義，則會使供應商提供的技術方案與采購人的實際需求出現偏差，導致供應商無法提供完整的、符合實際需求的技術方案和報價。即便供應商的技術方案在表面上滿足了招標文件中的技術要求，但由于技術要求缺失或較為模糊，最終供應商提供的產品和服務可能并非采購人真正需要的，在驗收時也極易產生爭議。

例如，政府采購行政裁決指導性案例2X號，財政部經調查后認為，該項目采購的車輛識別系統、限非系統要與現有系統對接，供應商需了解現有系統接口的具體要求，并根據接口工作量評估相關費用。該項目招標文件并未明確現有系統接口的具體信息，違反了《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第十一條、第二十條的規定。

又如，財政部政府采購信息公告(第22XX號)，財政部經審查后認為，招標文件技術參數相互矛盾，不符合強制性國家標準要求，供應商無法實現的投訴事項部分成立，責令采購人廢標。

1.3　限定或指定特定的專利商標品牌或供應商等　存在影響公平競爭的條款

公平競爭原則是政府采購的基本原則，這就要求在政府采購活動中采購人要給予所有供應商平等的機會，使其享有同等的權利，不得歧視任何一方。因此，采購需求中既不能限定或指定特定的專利、商標、品牌或供應商，也不能包含有傾向或排斥潛在供應商的其他內容。這也是構建全國統一大市場和政府采購優化營商環境的必然要求。

例如，政府采購行政裁決指導性案例2X號，財政部經調查后認為，投訴項目招標文件“貨物采購清單”中列明了75種設備，每種設備均指定3個品牌，并要求投標人按照所列品牌進行報價，屬于《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二十條中“(六) 限定或指定特定的專利、商標、品牌或者供應商”的情形，責令采購人重新采購。

又如，財政部政府采購信息公告(第19XX號)，財政部經調查后認為，招標文件存在限定或者指定特定專利情形的投訴事項部分成立，責令采購人、采購代理機構修改招標文件，重新開展采購活動。

采購文件要求供應商在投標(響應)文件中提供檢測報告的，不能指定檢測機構，限制供應商自由選擇檢測機構。例如，H省財政廳XX號投訴處理決定書認定，招標文件指定特定檢測機構的投訴成立，且可能影響結果，中標結果無效。

1.4　未以醒目的方式標明不允許偏離的實質性要求和條件

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第二十條規定：對于不允許偏離的實質性要求和條件，采購人或者采購代理機構應當在招標文件中規定，并以醒目的方式標明。之所以做出這樣的規定主要是基于以下考慮：一是有利于供應商查找和判斷哪些條款是實質性要求和條件，避免遺漏條款造成不必要的無效投標；二是約束采購人故意將一些實質性要求隱藏在采購文件不太顯眼的地方，以免其給潛在供應商設置陷阱；三是約束評標委員會的評審，不能將醒目方式標明以外的其他條款作為實質性要求和條件進行評審，隨意否決供應商的投標。

例如，20XX年財政部政府采購信息公告顯示，在20XX年的政府采購甲級代理機構專項檢查中，共有三家代理機構存在招標文件未標明實質性要求和條件問題，財政部對代理機構做出了責令整改的處理。

1.5　采購需求不合理　與項目的特點和需要不相適應　不能體現采購人的真正需求

采購需求的編制不能脫離采購項目的具體特點和實際需要。若超出項目實際需要的采購需求，不僅存在排斥潛在供應商的嫌疑，還可能出現超標準采購的問題；若低于項目實際需要的采購需求，則不能滿足采購人的實際需要，無法實現采購的目標。

例如，財政部政府采購信息公告(第14XX號)，財政部經調查后認定，招標文件技術參數設置不合理，責令采購人、采購代理機構限期改正。

針對以上問題，筆者建議從以下四個方面提高采購需求編制質量。

2.1　制訂采購需求編制大綱　確保內容全面完整

采購需求編制模板化是保證采購需求內容全面完整的重要措施，可以提高采購活動的質量和效率。財政部門或采購人可以通過制訂通用的采購需求編制大綱，實現采購需求編制模板化，其包括具體的技術要求、商務要求、格式要求、深度要求、實質性要求及其他編制要求等。采購人編制具體項目采購需求時，按照編制大綱填寫相關內容，確保采購需求內容完整、全面，同時也要使評審因素與采購需求相對應。

2.2　明確采購需求負面清單　避免出現影響公平競爭的條款

目前全國有近20個省級財政部門發布了政府采購負面清單，負面清單中明確規定了政府采購工作中的禁止性條款，對采購人編制采購需求具有重要的指導作用。然而，大部分政府采購負面清單中采購需求部分僅僅停留在匯總各類法律法規文件規定的內容，缺少量化、細化的具體標準。財政部門或采購人可根據國家法律法規、規章、規范性文件及監督檢查、投訴處理的標準等，結合已發布的政府采購負面清單，細化采購需求，編制禁止條款，即明確采購需求編制負面清單，清晰采購需求編制者做事的邊界、不能觸碰的底線，使采購需求編制合法合規。

2.3　開展外部論證　進一步完善采購需求

采購人除按照《政府采購需求管理辦法》開展需求調查外，必要時還可以根據采購項目的實際情況，針對采購需求，向供應商、行業專家或網上公開征求意見。外部論證的目的在于以下兩點：一是避免采購需求出現傾向性條款；二是保證采購需求能夠滿足采購人的實際需要。編制采購需求，尤其是技術要求，是一項專業性很強的工作，稍不注意就有可能出現疏漏。例如，某采購人為避免設備的采購需求出現傾向性，實現公平競爭，參照幾個品牌的設備編寫了技術參數。但因受采購人對各品牌產品了解程度和自身技術能力的限制，整合后的采購需求沒有廠家能夠響應，導致采購項目流標。因此，采購需求外部論證不能流于形式，應通過外部論證完善采購需求，規避采購風險，實現公平競爭。

2.4　加強采購需求內部審查　強化采購人主體責任

采購人對采購需求的編制負有主體責任，無論是委托第三方編制采購需求，還是通過采購需求外部論證，都要強化采購人的主體責任。應建立采購人內控制度，加強對政府采購需求的復核與審查，使采購需求編制合法合規、內容全面清晰、前后表述一致，符合采購項目的特點并滿足實際需要。

采購需求管理是采購人在政府采購活動中加強內控管理的關鍵環節，如何高質量編制采購需求尤為重要。本文從采購代理機構的視角出發，對目前政府采購需求編制中存在的問題進行了梳理分析，提出了制訂采購需求編制大綱、明確采購需求負面清單、開展外部論證以及加強采購需求內容審查四個方面的具體對策，以期為采購人高質量開展采購需求管理工作提供一定的借鑒和參考。