本文首發于《招標采購管理》2024年第7期。

加強對評標專家的管理對提升招投標工作質量具有重大意義，在這一過程中，專家法律資格作為日常管理的核心環節顯得尤為重要。評標專家入庫并不屬于行業準入層面的行政許可范疇，而是基于特定標準和程序的專家庫成員選拔機制。同樣，評標專家出庫的“取消評標專家資格”也應視作內部管理。在涉及評標專家的行政處罰問題時，則更有嚴格規范的必要性，明確行政處罰的適格法律依據與具體監督機關，以避免引發不必要的法律爭議和誤解。

一、問題的提出

評標委員會在招標投標工作中發揮著關鍵作用，而加強對評標專家的管理也是提高招標投標工作質量的重要環節。2024年5月，國務院辦公廳發布《關于創新完善體制機制推動招標投標市場規范健康發展的意見》（國辦發〔2024〕21號），其中第（八）條明確規定，“建立評標專家日?？己嗽u價、動態調整輪換等機制，實行評標專家對評標結果終身負責”。由此可見，探索規范有效的評標專家管理制度勢在必行。

當前，盡管學術界對于評標專家履職的弱點與潛在的腐敗風險進行過深入探討，但在實際監管層面，對于評標專家入庫資格的明確界定、退庫行為的法律定位等問題缺乏統一規定。在實務操作中，對評標專家管理的模糊認識已引起廣泛關注。某省發改委的工作人員就曾提出這樣的疑問——“評標專家的入庫資格是否等同于行業準入？而對于那些被取消資格并禁止再次入庫的專家，這種措施究竟是屬于內部管理的范疇，還是應該被視為行政處罰？”

這一疑問直接反映出當前在評標專家管理實踐中存在的諸多困惑。特別是在涉及清退評標專家出庫、暫停其評標資格等具體監管行為時，各地所發布的管理公告和行政處罰決定書在內容表述、管理機關界定等方面存在明顯的不一致。

鑒于此，本文旨在從法律角度出發，深入剖析評標專家入庫是否構成行業準入，并結合各地的相關規定及實際案例，明確“取消評標專家資格”應屬于專家庫內部管理；同時，界明對于評標專家作出行政處罰的必備要素。通過對這些核心問題的探討，期望能為評標專家管理的規范化、法治化提供有益的參考和借鑒。

二、專家入庫的法律性質

招標投標領域的評標專家庫主要由省級以上人民政府有關部門或者依法成立的招標代理機構依照《招標投標法》《招標投標法實施條例》以及國家統一的評標專家專業分類標準和管理辦法的規定自主組建。實踐中，目前各?。ㄊ?、區）大多建立了當地跨部門、跨地區的綜合評標評審專家庫，各?。ㄊ?、區）依據實際情況對專家入庫要求進行了詳細規定，根據《招標投標法》第三十七條和《評標專家和評標專家庫管理暫行辦法》第七條規定，要求其從事相關專業領域工作滿八年并具有高級職稱或同等專業水平；部分省份對于執業資格、年齡要求等予以了更詳細的限制。

（一）評標專家入庫不屬于行業準入

行業準入通常是指在特定行業或領域開展活動所必須滿足的一系列條件和標準。行業準入屬于《行政許可法》第十二條第三款規定的行業資質類的認可類行政許可，涉及提供公共服務并且直接關系公共利益的職業、行業的資格、資質。這類許可一般需要考試，沒有數量限制，行政機關沒有自由裁量權。

而在招標投標領域，從事評標專家工作并不屬于行政許可事項。首先，從事評標專家工作并不存在于任何?。ㄊ?、區）公開的行政許可類事項清單。其次，并沒有任何法律法規規定擔任評標專家庫專家必須經由統一考試取得由行政機關統一頒發的資格證等要求?！墩袠送稑朔ā返谌邨l和《評標專家和評標專家庫管理暫行辦法》第七條僅規定了入選評標專家庫的專家需具備的條件，其涉及的高級職稱只是職稱領域的資格證書，并不是為認定評標專家資格而設立的證書。

對于評標專家入庫而言，其過程一般經由專家自主申請、材料審核、各地組織內部培訓考試及正式上崗等流程，在單位推薦、材料要求、考試內容等細節上，各地的規定和操作流程卻不盡相同。實踐中也有法院在裁判意見中明確指出，“原告所取得的‘某省評標專家資格證’，只是其入選某省綜合評標專家庫的證明，并非是行政許可”。因此，評標專家入庫并不屬于行業準入，而是屬于在特定內部管理框架下的一種專家選拔和任用方式。

（二）評標專家入庫屬于行業內部管理

從專家入庫的流程來看，評標專家需嚴格依照各地專家庫管理辦法的具體要求，進行資格申報和認定。入庫專家均為一庫一聘，入庫后只能參與該專家庫所屬地的評標工作。值得注意的是，一位專家可以同時加入多個專家庫，只需符合當地的要求并獲得相應的聘書即可，聘期到期后經審核予以續聘或解聘。因此，評標專家的聘任是基于各個專家庫的獨立管理和監管體系。

進一步來說，不同的專家庫對于專家的監管要求可能存在差異，這導致了一個現象：由于各?。ㄊ?、區）對評標專家的日常管理不盡相同，一位評標專家如果因年齡或工作變動等原因被清退出該地專家庫，其仍有可能在其他地方繼續擔任評標專家，參與相應的評標工作。

此外，一些省如吉林、浙江等地已經建立了評標專家信用檔案，以記錄專家的履職行為。這些信用檔案基本是各自獨立建立的，并不具備跨地區、跨行業的普遍約束力。因而即使某位專家因失職行為被記入信用檔案，這一記錄也不會對其整個評標職業生涯產生全面影響。

可見，評標專家入庫這一行為多為各?。ㄊ?、區）基于當地專家庫需求進行聘任的內部管理行為，并不具有《行政許可法》第二條規定的“行政機關依據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動”的行政許可屬性。

三、專家出庫的法律性質

實踐中，各地評標專家管理部門會定期公布關于清退、解聘一部分評標專家的公告以及評標專家違法違規行為及處理情況的通報，包括考核不合格、暫停評標資格、記錄信用檔案等一系列處理結果。而在具體操作中，業界一直存在對于取消評標資格、暫停評標工作等處理是否屬于行政處罰的疑問。

（一）從勞務關系角度分析，專家出庫屬于內部管理

首先，據前文所述，評標專家庫由政府建庫，評標專家均為一庫一聘，經審核無誤后頒發綜合評標專家庫評標專家聘書，納入綜合評標專家庫統一管理，完成評標工作后發放相應的勞務報酬?！对u標專家和評標專家庫管理暫行辦法》第十三條規定了評標專家享有接受參加評標活動的勞務報酬的權利，這就界定了評標專家評審費的“勞務報酬”性質。

而根據《個人所得稅法實施條例》第六條第（二）項“勞務報酬所得，是指個人從事勞務取得的所得”的規定，這些所得如果是以工資、薪金形式從其工作單位領取的，則屬于工資、薪金所得，不屬于勞務報酬所得?？梢?，評標專家與專家庫并不屬于勞動關系。勞動關系中，主體雙方具有隸屬性。根據《勞動和社會保障部關于確立勞動關系有關事項的通知》第一條的規定，勞動者是用人單位的成員，遵守單位的規章制度，服從單位的領導和安排，除工資待遇外還享有社會保險和福利等勞動權利和待遇。而在勞務關系中，雙方是平等的民事主體，不具有身份上的隸屬和依附性。雖然提供勞務一方與接受勞務一方也存在一定的管理關系，但是該管理更側重于在提供勞務時的安排。

其次，發放聘書也并不意味著簽訂勞動合同，評標專家庫聘書并不具備勞動合同的關鍵條款，只是對雙方聘任關系的證明。

因此，評標專家庫對在庫專家實施扣除信用分、清退、解聘等決定時，只是基于勞務關系對其提供勞務服務進行管理的內部行為，并不產生外部的行政處罰的法律效果。

（二）從法律依據角度分析，專家出庫屬于內部管理

在行政處罰中，行政相對人的法律救濟途徑主要有兩條：一條是向作出處罰決定的上一級機關申請復議；另一條是向人民法院提起行政訴訟。而專家庫對評標專家的退庫處理只是內部管理行為，不具有外部效力，因此也不具有行政復議、行政訴訟等外部救濟途徑。這一點可以參考相關實踐案例。筆者在北大法寶中以“評標專家資格”為主題詞搜索行政案由，只有15個相關案例，其中僅有兩個案例涉及取消評標專家資格的案情，其中在陳某某與中華人民共和國住房和城鄉建設部二審案[（2023）京行終7420號]中，北京市高級人民法院明確指出，“根據《北京市評標專家庫和評標專家管理辦法》第二條規定，建立北京市評標專家庫的目的是為特定活動提供評標專家資源，聘請專家入庫、取消專家資格系行政機關人才聘請使用事項，并不產生外部法律效力?！锻▓蟆穬热輰﹃惸衬硻嗬x務并不產生實際影響。該行為亦明顯不屬于行政復議范圍?！?/span>

可見，在實務中也進一步認定評標專家庫的聘請專家入庫、依據當地專家庫管理辦法取消專家資格系內部人才管理制度，并不產生外部法律效力。因此，評標專家庫對專家的清退并不屬于行政處罰。

四、評標專家資格涉及行政處罰的要素界分

（一）行政處罰必須有明確法律依據

2021年新修訂的《行政處罰法》第九條將“限制從業”列為了行政處罰的種類。限制從業，是指行政主體對違反行政法上特定義務的行政相對人，不允許其在一定期限內直至終身不得從事特定行業、職業或崗位。在招標投標監管實踐中，涉及評標專家資格的處罰規定主要見諸于以下法律法規條款：

《招標投標法》第五十六條，“對有所列違法行為的評標委員會成員取消擔任評標委員會成員的資格，不得再參加任何依法必須進行招標的項目的評標；構成犯罪的，依法追究刑事責任”；

《招標投標法實施條例》第七十一條，“評標委員會成員有下列行為之一的，由有關行政監督部門責令改正；情節嚴重的，禁止其在一定期限內參加依法必須進行招標的項目的評標；情節特別嚴重的，取消其擔任評標委員會成員的資格”；第七十二條，“評標委員會成員收受投標人的財物或者其他好處的，沒收收受的財物，處3000元以上5萬元以下的罰款，取消擔任評標委員會成員的資格，不得再參加依法必須進行招標的項目的評標；構成犯罪的，依法追究刑事責任”；

《評標委員會和評標方法暫行規定》第五十三條，“評標委員會成員在評標過程中擅離職守，影響評標程序正常進行，或者在評標過程中不能客觀公正地履行職責的，給予警告；情節嚴重的，取消擔任評標委員會成員的資格，不得再參加任何依法必須進行招標項目的評標，并處一萬元以下的罰款”。

其中“取消擔任評標委員會成員的資格，不得再參加任何依法必須進行招標的項目的評標”以及“禁止其在一定期限內參加依法必須進行招標的項目的評標活動”的規定，均屬于對當事人參與相關活動的明確限制，對其評標專家的資格進行限制和約束，具有懲戒性。這些限制措施，根據行政處罰的法定原則，構成了對專家“限制從業”的處罰類型。

此外，《行政處罰法》第十六條規定，“除法律、法規、規章外，其他規范性文件不得設定行政處罰”；第十三條規定，“尚未制定法律、行政法規的，國務院部門規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告、通報批評或者一定數額罰款的行政處罰。罰款的限額由國務院規定”?？梢?，國務院部門規章只能設定警告、通報批評、罰款一類的行政處罰，限制從業類的行政處罰并不包括在內。鑒于此，行政監督部門對評標專家設定“限制從業”的行政處罰只能依據《招標投標法》和《招標投標法實施條例》。例如，浙江省發展改革委在行政處罰決定書（浙發改法字〔2021〕33號）中，便明確援引了《招標投標法實施條例》第七十一條的條款，并據此對涉案評標專家作出“禁止你在1年內參加依法必須進行招標的項目的評標”的行政處罰決定。

與此同時，各地基于當地評標專家庫管理規則所采取的細化處理措施，如清退出庫、禁止登錄網站等，應被視作內部管理行為。這些措施旨在維護專家庫的管理秩序，確保專家庫成員的資質和行為的合規性。然而，這些措施并不具備行政處罰的法律效力，這一點在法院裁判意見中得到了明確體現，如“本案原告無法再登錄專家庫網站，被禁用該網站，并不是由法律、法規、規章所設定，因此其被禁用網站以及其主張的被清退出專家庫的行為均不是行政處罰行為”，這一判斷進一步厘清了內部管理行為與行政處罰之間的界限。

（二）建議修法增加“清退出評標專家庫”內容

需要明確的是，“取消擔任評標委員會成員的資格”與“取消評標專家資格”含義并不一樣?！对u標委員會和評標方法暫行規定》第十條規定，“評標委員會的專家成員應當從省級以上人民政府有關部門提供的專家名冊或者招標代理機構的專家庫內的相關專家名單中確定”。由此可見，評標委員會成員并不完全來自于評標專家庫的專家，因此在現有的法律表述下，部分實踐中管理部門對專家庫內專家作出“取消評標專家資格”的表述并不屬于行政處罰，也并不直接產生清退出評標專家庫的法律效果。對評標專家設立行政處罰時，必須明確列明所依據的法律且準確表述為“取消擔任評標委員會成員的資格”。

鑒于此，筆者建議在修訂《招標投標法》及其實施條例時，對“取消擔任評標委員會成員的資格”這一條款進行擴展，明確增加“清退出評標專家庫”的內容。

首先，從立法目的出發，行政限制從業應當全面覆蓋需要規制的相關所有職業領域，而不僅僅是特定的職業活動。而在當前法律表述下，可能導致部分評標專家在受到“取消擔任評標委員會成員的資格”的行政處罰后，仍可能保留在評標專家庫中，即其“專家資格”并未被完全剝奪，相關職業領域也未得到全面限制。這在一定程度上削弱了法律的規制效力，可能導致部分評標專家繼續以專家身份從事相關活動，影響招標投標活動的公平性和公正性。

其次，從監督效果來看，評標專家庫是評標專家日常工作的核心平臺，將“清退出評標專家庫”列為行政處罰措施，不僅能夠加大違法成本，還可以對評標專家產生更強烈的威懾力，有效促進評標專家自我規范。

因此，清退評標專家出庫并禁止再次入庫是比取消擔任評標委員會成員資格更為嚴格的限權，可以實現對評標專家從業行為的全面規制和有效監督。在取消評標委員會成員資格已被設立為行政處罰的背景下，對評標專家的退庫處理也應被列為行政處罰。

（三）行政處罰由適格的行政監督機關作出

《行政處罰法》第二十條規定了行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。實踐中涉及評標資格的行政處罰，一般由評標專家庫所在地的行政監督部門進行行政處罰。如山東、云南等地明確規定，省發展改革委負責綜合評標專家庫的建設、運行、維護以及評標專家培訓、考核、出庫等管理。各級行政監督部門對本行政區域內、本行業招標投標活動依法實施監督，依法查處評標專家的違法違規行為，并將處理結果報省發展改革委。由此可見，行政處罰只能由適格的行政監督部門作出。

而實踐中對于評標專家庫的管理多依托當地的評標專家庫管理委員會或公共資源交易中心?！墩袠送稑朔▽嵤l例》第五條第一款規定，“設區的市級以上地方人民政府可以根據實際需要，建立統一規范的招標投標交易場所，為招標投標活動提供服務。招標投標交易場所不得與行政監督部門存在隸屬關系，不得以營利為目的”?！豆操Y源交易平臺管理暫行辦法》第十八條規定，公共資源交易平臺運行服務機構及其工作人員不得行使任何審批、備案、監管、處罰等行政監督管理職能。

因此，評標專家庫管理委員會和公共資源交易中心并不具備行政監督管理職能。評標專家庫是由政府組建的一類人才數據庫，不是行政監督部門，更不是行政處罰的適格主體，其出具的關于評標專家退庫的決定不能認定為行政處罰，只是屬于行業的內部管理。

總之，在當前法律規定下，只有當行政監督部門認為評標專家違法行為嚴重并依據《招標投標法》《招標投標法實施條例》等法律法規作出的“罰款、禁止其在一定期限內參加依法必須進行招標的項目的評標活動、取消擔任評標委員會成員的資格”等處罰，方屬于行政處罰。

五、結語

在當前招標投標新的發展形勢下，精準把控專家準入與清退機制，對于強化評標專家隊伍管理、優化招投標流程質量尤為重要。特別是在國務院辦公廳新出臺的《關于創新完善體制機制推動招標投標市場規范健康發展的意見》的指導下，明確規定評標專家需對其評標結果承擔終身責任，這為加強評標專家的問責管理提供了堅實的制度支撐。因此，建議各地監督機構進一步明確對評標專家的內部管理規范，設立清晰、合理的行政處罰邊界，為切實提升招標投標工作質量、推動行業健康發展提供有力保障。