在國家大力推動工程總承包的背景下，由住房和城鄉建設部、國家發展改革委聯合發布的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規〔2019〕12號）規定，在房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包招標中，投標人應“同時具有與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質”。然而，現階段同時具備設計施工資質的企業相對較少，為形成充分競爭，在工程總承包項目（特別是房屋建筑和市政基礎設施項目）招標時允許聯合體投標成為共識。
根據《招標投標法》規定，聯合體投標是指兩個以上的法人或其他組織以一個投標人的身份共同投標的行為。根據現行工程建設資質管理規定，聯合體不可能是法人而只能是一種合作關系，只是針對為共同承包投標項目而組建的臨時組織，項目完成后，聯合體將自動解散。既然聯合體是一種合作關系，簽訂協議（或合同）以明確并約束聯合體各方在工程項目實施過程中的權利、義務。同時，根據《招標投標法》，聯合體投標時，“聯合體各方應當簽訂共同投標協議，明確約定各方擬承擔的工作和責任，并將共同投標協議連同投標文件一并提交招標人。聯合體中標的，聯合體各方應當共同與招標人簽訂合同，就中標項目向招標人承擔連帶責任”?！墩袠送稑朔▽嵤l例》亦規定“投標聯合體沒有提交共同投標協議”的，“評標委員會應當否決其投標”。所以，聯合體投標時，提供聯合體協議是法律規定的。但相關法律并未明確規定聯合體協議的內容，而國家標準招標文件、行業標準招標文件、?。ㄊ校藴收袠宋募械脑u標辦法部分中均未明確對“聯合體協議”的評審。而且，標準招標文件中的聯合體協議格式比較簡單，在附件中的聯合體協議書格式中，也僅列出“聯合體將嚴格按照招標文件的各項要求，遞交投標文件，履行合同，并對外承擔連帶責任”“聯合體各成員單位內部的職責分工如下……”等內容。
實踐中，在允許聯合體投標的項目中，許多聯合體協議過于簡單，通常只是提出了各成員單位的職責分工，而未對涉及質量、安全、進度、價格及工程價款支付等方面的權利、義務進行約定。由于聯合體各成員的合同利益不同，在工程項目實施過程中，因聯合體協議的不全面、不嚴謹而產生的聯合體內部糾紛風險是一個大概率事件，且聯合體的內部糾紛極易導致發包人利益受到損害。如某水電站項目，A設計院作為牽頭人與B工程局組成聯合體承建某水電站工程總承包項目，A設計院作為聯合體責任方負責移民征地、設計、機電及金屬結構設備采購等工作，B工程局負責土建及機電、金屬結構設備安裝工程施工。合同簽訂后，發包人向聯合體牽頭人A設計院支付了5000萬元。B工程局自進場開始施工后，多次與A設計院協商，要求A設計院支付工程款，但A設計院未予支付。如此6個多月后，B工程局稱無力支付各施工廠隊工程款及材料供應商的材料款，工程建設舉步維艱，工程被迫全面停工。在此后2年多時間內，合同雙方幾經溝通未果，遂向人民法院提起訴訟（聯合體為原告、反訴被告；發包人為被告、反訴原告）。發包人要求承包人賠償發電收入損失2009.25萬元、工程延期管理費用損失2085.12萬元、貸款利息損失735.41萬元，延期發電罰款100萬元、違約賠償金1743.18萬元，合計6672.96萬元。法院判決：聯合體向發包人支付延期發電罰款100萬元元，支付違約金1743.18萬元；駁回發包人的其他反訴請求。法院的判決結果與發包人反訴要求的金額相差約7800多萬元。又如某工程因聯合體內部糾紛，導致項目不能按約進行竣工驗收：A、B、C三公司組建聯合體中標了廣東某液化天然氣（LNG）工廠（一期）項目工程總承包，其中A公司為聯合體牽頭人，B公司負責完成招標范圍內土建及安裝工程。合同約定計劃竣工時間為2014年底，但由于B公司施工完成后未向A公司提交竣工資料，致使該項目于2017年9月仍未進行竣工驗收工作。再如，亦為因聯合體的內部糾紛影響工程實施的案例：2018年11月，C、D公司以聯合體的形式與山東某企業簽訂了《新建3#轉底爐項目工程合同》以及《1#、2#轉底爐升級改造項目工程合同》。合同簽訂后，因C、D公司在上述項目的承包范圍及價格上存在爭議，且最終沒有達成一致協議，致使D公司退出合同，導致涉案工程不能開工建設，嚴重影響發包人的工程進度。
從上述案例可見，聯合體的內部糾紛，將會對項目產生惡劣影響，從而進一步對發包人的利益造成損害，輕則增加發包人的工作量，重則影響項目的實施，甚至導致合同終止。而聯合體成員發生糾紛的原因，不能排除在招標投標階段，由于聯合體協議未約定或約定不嚴謹，致使聯合體各成員未明確自身的權利義務造成的。
所以，為約束聯合體行為，防范此類因承包人的聯合體協議缺陷而致使自身利益受到損害的風險，通過在招標文件中明確聯合體協議的詳細內容并在評標辦法中增列對投標人的聯合體協議進行評審內容實屬必要。
投標文件中聯合體協議應包括以下主要內容。
1.各成員分工及工作范圍
根據法律規定和資質管理的要求，協議中必須約定各方在資質許可的范圍擬承擔的工作和責任且工作范圍劃分應準確、清晰。如在聯合體協議中，應當約定哪方作為聯合體牽頭方，哪方作為聯合體成員方，牽頭方及成員方的具體分工是什么。避免在履約過程中各方權利義務不清，影響項目的開展。
2.各成員在安全、質量、工期等方面的權利義務
聯合體應就項目的安全、質量、工期等事項向發包人負責，當安全、質量、工期等不符合工程總承包合同要求的，應由聯合體牽頭人負責代表聯合體向發包人履行合同約定。但在協議中應對項目涉及的設計、設備采購、施工與安裝等內容，根據各成員的分工和工作范圍，明確各成員的權利義務。因某成員原因引起的安全、質量、工期等不符合工程總承包合同要求的，當事方應承擔因違反工程總承包合同的后果。
3.履約保證、工程價款、工程款支付與發票的約定
在與發包人簽訂的承包合同所約定內容的基礎上，細化聯合體各方的工程價款與支付方式。
4.各成員分工范圍內的分包連帶責任的約定
《招標投標法》規定，“聯合體中標的，聯合體各方應當共同與招標人簽訂合同，就中標項目向招標人承擔連帶責任”。但未對聯合體成員在協議約定的工作范圍內的分包，聯合體各方是否承擔“連帶責任”進行規定。實踐中有兩種觀點：一種認為，雖然聯合體各成員在其他民事活動中主體地位獨立，但在其共同組成的聯合體工程施工行為中主體難以絕對獨立，法律后果應由聯合體共同承擔。另一種觀點認為，合同的相對性原則不能隨意突破，聯合體成員基于內部職責分工單獨對外簽訂合同，只對締約當事人具有法律約束力，其他聯合體成員無需承擔連帶責任。在“中國裁判文書網”公開的判例中，基于上述兩種觀點的裁判結果均有體現。為此，建議在聯合體協議中明確。如在法律沒有規定的情況下發生糾紛時，法院或仲裁機構可以對約定的內容進行判決或裁定。
5.約定各成員在合同履行期間不得退出
聯合體某成員的退出將導致聯合體解散，合同主體發生改變，己與發包人簽訂工程總合同的聯合體，實質上構成了承包人終止與發包人簽訂的工程總承包合同。有觀點認為，某成員退出聯合體后，聯合體通過補充與退出成員具有相同資格的其他人，并經發包人同意后，聯合體仍具有承包人資格。此觀點對于招標項目不應適用，一是對參與投標的未中標人不公平；二是給發包人隨意變更聯合體成員提供了便利。協議中應對“成員退出”予以特別約定：退出成員不僅需要承擔工程總承包合同中相應的違約責任，還應對因其退出導致工程總承包合同終止而導致聯合體其他成員的損失做出賠償。
6.連帶責任的追償
按照法律規定，聯合體成員各方應當向發包人承擔連帶責任。因此，這就需要在聯合體協議中，就該連帶責任問題做出具體約定。聯合體發生違約行為被發包人索賠的，聯合體成員中的責任方應當負責主動解決。因聯合體其他成員的原因，導致本方向發包人承擔責任的，有權向責任方進行追償，并可以約定相應的違約金。
7.各成員違反聯合體協議的違約責任
為促使各成員嚴格按約履行義務，聯合體協議中應詳細約定違約情形及違約責任，以約束聯合體各方。
8.約定與發包人產生糾紛且需仲裁或訴訟時，應由聯合體共同或各方授權牽頭人提起
現行法律法規沒有明確規定聯合體中的一方是否可以單獨向發包人提起訴訟。在“中國裁判文書網”公布的判例中，也有認可聯合體成員單獨起訴和不認可單獨起訴兩種情形。因此，建議在協議中約定“由聯合體共同或各方授權牽頭人提起仲裁或訴訟”，以便妥善處理總承包合同的糾紛。為避免聯合體其他方的不配合，建議協議中約定：若聯合體某成員認為自己利益受損（如工程總承包合同約定，根據聯合體成員分工，發包人直接支付相應工程款，而發包人未履行支付義務時），無法協商解決，需要提起仲裁或訴訟時，聯合體各方應給予配合，否則拒絕配合方承擔相應責任。
在評標階段對聯合體協議進行評審，有兩種方法，一是在初步評審中的響應性評審階段進行評審，二是在詳細評審階段評審。
1.在初步評審的響應性評審階段評審
在響應性評審標準的評審因素中增加“聯合體協議的主要內容無遺漏”內容?！稑藴试O計施工總承包招標文件（2012年版）》第三章 評標辦法第3.1.1項“評標委員會依據本章第2.1.1項（注：形式評審標準）、第2.1.3項（注：響應性評審標準）規定的評審標準對投標文件進行初步評審。有一項不符合評審標準的，評標委員會應當否決其投標”。故，當評審采取此種方法時，需在評審標準中明確聯合體協議應包括的各項主要內容，否則評標委員會將會因缺乏評審依據，無法確認投標文件中的聯合體協議的主要內容是否完整，進而致使無法完成響應性評審。
當投標文件中的聯合體協議通過了初步評審階段的評審，則表明得到評標委員會認可，在詳細評審階段不應再進行評審。
2．在詳細評審階段評審聯合體協議
在《標準設計施工總承包招標文件（2012年版）》第三章 評標辦法第2.2.4項評分標準項下“（3）承包人實施方案評分標準”或“（5）其他因素評分標準”中，增加對聯合體協議的評審內容，并賦以一定的分值。采用此種方法時，可通過在“評審標準”中規定評審內容和標準，對投標文件中聯合體協議的優劣進行比較。在進行評審時，如發現投標文件的聯合體協議與招標文件要求有偏差，應通過澄清方式，要求投標人完善其“聯合體協議”。投標人的澄清回復僅應作為合同簽訂時的依據，而不作為評審依據。采用此種方法的難點是在編制招標文件時合理確定此部分內容的評審標準。
不論采用哪種方法，都強烈建議在招標文件提供較現行標準招標文件更為詳細的“聯合體協議（格式）”。在“聯合體協議（格式）”中列出招標人期望的主要內容，以指導投標人編制投標文件。
綜上，當聯合體協議納入評審因素后，將促使聯合體投標人在投標階段簽訂較詳細的、具有可操作的聯合體協議，以利于其中標后根據協議約束其聯合體各成員的行為，從而降低因聯合體成員的不作為導致發包人目標無法實現的風險。
